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檢察機關辦案組織設置研究
時間:2018-03-27  作者:  新聞來源:  【字號: | |

檢察機關辦案組織設置研究

 

檢察機關辦案組織能否合理構建,關系著司法體制改革的成敗,并決定著司法體制改革的成效。對于檢察機關辦案組織,《憲法》等法律法規均沒有做出明確的規定。長期以來,檢察機關辦案實行“檢察人員承辦、辦案部門負責人審核、檢察長或者檢察委員會決定”,即“三級審批制”,這種模式在特定時期內適應了我國檢察工作的發展需要。但是,隨著依法治國和司法體制改革的縱深推進,“三級審批制”因責任不清等弊端已經難以適應新時期對檢察工作提出的要求,構建權責清晰、監督完善的辦案組織已經迫在眉睫。

2015年9月底,最高人民檢察院出臺了《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》),提出了“實行獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式”,為檢察機關辦案組織的構建指明了方向,但是,在改革試點中如何操作實施,則需要對檢察機關辦案組織有一個正確的理解。

一、檢察機關辦案組織的功能定位

關于檢察機關辦案組織的涵義,主要有以下幾種觀點,第一種觀點認為,“由檢察長、檢察委員會或檢察官所領導和負責,若干檢察人員參與和協助,依法獨立行使辦案決定權和承辦權并承擔相應責任的相對穩定的執法辦案單元或團隊。”第二種觀點認為,檢察機關辦案組織是檢察權運行最基本的組織單元,不僅應當具有固定性和穩定性,還應當反映和凸顯檢察辦案的特色。第三種觀點認為,“檢察官,是檢察權運行的基本組織形式和組織單元。就組織機構與檢察權的關系而言, 組織機構改革當中, 組織體系是保障, 內設機構是關鍵, 檢察官是根本。也就是說, 組織機構改革應當關注檢察官。改革的重要價值取向和目標追求, 應當是有利于發揮檢察官的作用、提高檢察官的能力和素質。”上述觀點都從一個側面描述了檢察機關辦案組織的特征,沒有從根本上指出辦案組織的本質特征。筆者認為檢察機關辦案組織就是檢察機關內部能夠獨立辦理案件并為此承擔責任的組織。其應當具有以下功能:

一是能夠獨立承辦案件。檢察機關是國家的法律監督機關,檢察機關履行法律監督職責主要是通過辦理案件的形式來行使。獨立辦案意味著辦案組織可以在法律規定的權限范圍內進行審查逮捕、審查起訴等活動,執法辦案受到法律的保護。

二是能夠獨立作出決定。辦案組織就是檢察機關內部獨立辦理具體案件的基本單位。獨立辦案意味著其能夠依據相關法律法規,在職責范圍內作出合乎法律的決定,而且這一決定不能被其他組織徑行改變,其他組織如與該組織存在意見分歧,應當報請上級審議決定。

三是能夠獨立承擔責任。辦案組織在辦理具體案件的過程中,將就相關事實和法律問題獨立作出決定,如批準逮捕、提起公訴等等,這些決定的作出既是權力行使的表象,更是責任承擔的基礎。

二、當前檢察改革中對辦案組織的理解

(一)檢察官辦案組與辦案組織混同化

通過各試點院檢察改革的相關文件可以看出,各院在推行檢察官辦案責任制的過程中,普遍將主任檢察官辦案組作為基本的辦案組織,主任檢察官辦案組通常由1名主任檢察官以及若干檢察員、助理檢察員和書記員組成。一些司法改革試點院根據專業化和扁平化管理的要求,在保留原科(局)職數的情況下,按照檢察業務屬性設置多個主任檢察官辦公室,作為檢察機關的基本辦案組織。以偵監、公訴為例,在內部構成上,為每名主任檢察官配備檢察官、書記員,人員相對固定,形成了較為穩定的辦案組織,將檢察官辦案組織規范為主任檢察官辦案組,即指在檢察長的領導下,在主任檢察官的主持、指導和管理下,對案件行使決定權并承擔辦案責任的制度。

(二)檢察官監督制約機制過度行政化

檢察官獨立履職受監督制約是權力屬性使然,檢察權雖具有司法屬性,且無往不在行政之中,但是,如果在對于具有司法屬性的檢察權采取過度行政化的監督制約機制,將導致檢察權的司法屬性喪失殆盡,最終使檢察權異化成行政權。

在試行主任檢察官辦案責任制的過程中,主任檢察官的權力得到一定保障,但是,作為一線的也是人數最多辦案最多的檢察官的獨立性,卻沒有得到充分尊重。如一些司改試點院在主任檢察官改革試點過程中,成立了主任檢察官辦案組,主任檢察官辦案組有主任檢察官、檢察官和檢察官助手組成。主任檢察官是辦案組織負責人,根據檢察長的授權,帶領本辦案組織內檢察官、檢察官助手獨立開展工作。同時規定,主任檢察官指導檢察官、檢察官助手開展案件辦理工作,有權改變檢察官的意見,檢察官、檢察官助手應當執行主任檢察官的決定。由此可以看出,主任檢察官可以徑行改變檢察官的決定,檢察官的獨立性極度不足。

同時,在檢察改革的過程中,試點單位對檢察一體性的進行了不斷強化,讓本已成長不足的檢察官完全庇護在層級嚴密的“保護傘”中,如,在對進行部門合并的過程中,一方面檢察官的上面有主任檢察官,另外一方面,主任檢察官之上還有部門負責人,部門負責人之上還有主管副檢察長、檢察長以及檢察委員會,檢察官與檢察長的距離越來越遠,這種改革和“三級審批制”沒有本質區別。

(三)檢察官與檢察委員會關系模糊化

在改革過程中,試點單位注重以“檢察官”為切入點探索具體舉措,但是,對于檢察機關內部的最高業務決策機構“檢察委員會”這一“檢察官集體”卻鮮有提及,關于檢察委員會的改革并沒有引起足夠的重視,主要表現為兩個方面,一是對檢察委員會的地位和作用認識不足。根據《人民檢察院檢察委員會組織條例》(以下簡稱“組織條例”)的相關規定,有人就認為,檢察委員會就是一級獨立的辦案組織,而且是檢察機關內部最高層級的辦案組織。二是在推進檢察改革的過程中,單刀直入地進行檢察官辦案責任制改革,未將檢察委員會納入改革方案予以整體統籌,對檢察官與檢察委員會關系定位不清等等,這必將影響檢察官辦案責任制的最終實現和改革的總體效益。

三、構建檢察機關辦案組織的路徑選擇

(一)確立檢察官獨任制基本辦案組織

檢察官作為一級獨立的辦案組織,這樣一方面既能保證檢察官的職業榮譽感,另一方面也是落實辦案責任的最優選擇。因此,應當構建獨任制的檢察官辦案組織,讓檢察官獨立開展事實認定、證據分析和法律適用。檢察官辦案責任制度的核心在于確立檢察官的獨立司法人格,此處的“檢察官”是指實際承辦案件的檢察官,不包括檢察輔助人員,即承辦檢察官是否可以獨立發表意見,同時,他的意見是否會被他人直接更改或者否決。因此,在具體案件辦理的過程中,承辦檢察官必須發表獨立的意見,且該意見必須得到尊重,其他檢察官只能對承辦檢察官的法律文書進行形式審核,而不能徑行改變承辦檢察官的意見,越俎代庖。

(二)健全檢察官獨立履職保障機制

一要完善人員分類管理。將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員三大類,并設置每一類別的員額配置,明確不同人員的崗位職責以及績效考評辦法。同時,還應當暢通檢察官的職級和職務晉升渠道,真正讓檢察人員能“留得住”、“升得上去”。二要廢除中間審批環節。審批制的目的在于通過行政監管方式來保證案件質量,但這與檢察工作的司法屬性相違背,檢察官應當在檢察長的領導下獨立承辦案件,不再經過審批。檢察官在辦理簡單案件時行使決定權,對案件的事實、證據認定及法律適用均負責;在處理復雜案件時行使建議權,辦案意見呈交主管檢察長決定,檢察官僅對案件的事實、證據認定負責。主管檢察長不核準檢察官的辦案意見必須十分謹慎,原則上應以承辦檢察官認定的案件事實為前提,僅可在法律問題上做出決定,并對其負責。三要完善職業保障機制。擁有獨立辦案資格的檢察員和助理檢察員均為檢察官,享受身份保障。除非因工作嚴重失誤造成錯案,或嚴重違反辦案紀律,檢察官身份不被隨意解除。除非檢察長行使指令權,案件承辦人亦不得任意變更。檢察長指令權的行使必須符合程序規定,嚴禁口頭指示,須書面作出并附理由。為緩解辦案壓力,檢察官辦案過程中可配備一定數量的檢察官助理和書記員擔任其助手。助手僅協助辦案,不發表辦案意見,不承擔辦案責任。

(三)強化檢察官獨立履職訴訟監督

目前情況下,檢察官受到的監督既有內部監督,也有外部監督。內部監督既包括橫向的部門之間的監督也包括縱向的上下級、檢察一體的監督,但是,無論是橫向的還是縱向的內部監督,其具有先天的缺陷與不足。因為“從檢察機關建構來說,無論是就上下級檢察機關還是檢察機關內部的不同部門來說,檢察機關具有共同的利益、共同的取向、共同的目標,這種利益共同體注定其很難在自我監督方面發揮足夠的作用。” 因此,筆者認為,應當構建審前程序法院訴訟監督機制,強化檢察官獨立履職訴訟監督。在當前的刑事司法實踐中,檢察機關的權力缺乏有力的監督制約機制,其表現為,在捕與不捕、訴與不訴方面,檢察機關享有極大的裁量權,且公安機關和當事人很難對其予以監督,在此情況下,應當探索建立審前程序法院訴訟監督機制,強化法院對檢察官獨立辦案的監督制約。推進以審判為中心的訴訟制度改革,不僅僅應強調“庭審”作用,而更應延伸、拓展法院訴訟監督觸角,從外圍打開僵局,唯有如此,“以審判為中心”的改革才能名至實歸。

(四)厘清檢察官與檢察委員會關系

將檢察官確立為一級辦案組織后,就需要重新定位檢察官與檢察委員會的關系,保證檢察官能夠真正擔負起獨立后的責任。

一是劃清職權界限。《若干意見》對檢察長、檢察官、檢察官助理辦理具體案件的職責權限都進行了原則規定,但是,對檢察委員會的權限方面,規定檢察委員會討論決定“本院辦理的重大、疑難、復雜案件,涉及國家安全、外交、社會穩定的案件,下一級人民檢察院提請復議的案件”,這只是劃分了案件范圍,何謂“重大、疑難、復雜案件”、“涉及社會穩定的案件”,在實踐中,各地把握標準不一,建議省級院出臺實施意見,進一步明確案件范圍,將一些完全屬于“走程序”且不需要深入討論研究的案件,排除在檢察委員會討論范圍之外。

二是規范提請程序。《若干意見》原則規定“檢察官可以就承辦的案件提出提請檢察委員會討論的請求,依程序報檢察長決定”,賦予了檢察官將案件提請檢察委員會討論的請求權。為進一步增強實踐中的可操作性,應當明確檢察委員會辦事機構對提請上會案件的實體和程序審查權限,包括審查標準、審查程序、審查結果反饋等,對于最終審查結果,直接報請檢察長決定。如此規定,一方面是防止檢察官基于分擔責任等原因,將不屬于檢察委員會討論決定的案件提起檢察委員會研究,另一方面也防止檢察委員會隨意逾越權限范圍,干涉檢察官獨立辦案。

三是明確責任承擔。《若干意見》規定,對于檢察官故意隱瞞、歪曲事實,遺漏重要事實、證據或情節,導致檢察委員會作出錯誤決定的,由檢察官承擔責任;其他情況,則由檢察委員會根據錯誤決定形成的具體原因和主觀過錯情況承擔部分責任或不承擔責任。筆者認為,這一規定過于原則,在實際中,很難落實。雖然這一情況發生的概率很低,但是,為了防患于未然,建議如果發生此類情況,可以由上一級院檢察委員會對此進行調查,本院紀檢監察部門、政治部門以及相關部門配合,以保證結果的客觀、公正。

檢察機關辦案組織是履行檢察職能的基本主體,根據司法規律和檢察工作實際,確立以獨任檢察官為主體的基本辦案組織是保障檢察職能正確履行的前提。當然,在健全辦案組織的同時,更應當完善相關的配套機制,如實施人員分類管理制度、健全職業保障制度、厘清檢察官與檢察長或者檢察委員會的關系等等,確保辦案組織建得起、穩得住,讓落實責任不再是“霧里看花”,真正實現司法責任制改革的初衷——誰辦案誰負責、誰決定誰負責。

晉城市城區檢察院   

 

 

 

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