首頁    |    本院概況    |    檢察要聞    |    網上服務    |    隊伍建設    |    犯罪預防    |    檢察風采    |    檢務公開    |    案件信息公開網;   |    亮點工作專欄
當前位置:首頁>>理論研究
檢察機關對行政違法行為實行法律監督的制度構建
時間:2018-05-23  作者:  新聞來源:  【字號: | |

 

 

檢察機關對行政違法行為實行法律監督的制度構建

 

城區人民檢察院民事行政檢察部    李凱

 

行政執法權的良善運行呼喚檢察機關的規范監督,這不僅是行政執法的現實要求,也為檢察權性質屬性及權力配置關系所決定。當下違法行政行為檢察監督實踐存在監督方式單一、監督人力不足、監督效力兩極分化等問題,必須遵循檢察監督的基本原則,在違法行政行為檢察監督的立法保障、司法完善等方面下功夫,明確違法行政行為檢察監督的法律依據,構建違法行政行為檢察監督的柔性監督與剛性制約的綜合監督機制,同時在違法行政行為檢察監督辦案方式上進行訴訟化改造,并建立健全違法行政行為檢察監督的激勵與制約機制。

關鍵詞:檢察職能、行政違法行為、法律監督 

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,明確提出:“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正。”檢察機關督促糾正違法行政行為,是充分發揮檢察職能、強化對行政權的監督、推進法治政府和法治國家建設的重要制度安排。

加強行政違法行為檢察監督工作,既有利于推進法治政府建設,也有利于發展和完善中國特色社會主義檢察制度,全面推進依法治國。近年來,各地檢察機關積極探索對行政違法行為進行監督,取得了良好的法律效果和社會效果,但這項工作的開展缺乏一定的理論研究基礎,在實踐中也遇到很多困難。我們一方面積極論證檢察機關對行政違法行為進行監督的檢察權基礎,對開展監督工作提供理論支撐;另一方面及時總結近年來檢察機關開展該項工作的經驗和存在的問題,力圖構建一套完整的行政違法行為檢察監督制度體系,并提出促進立法和完善工作制度的建議。

一、檢察機關對違法行政行為實行監督的依據

1.憲法依據
  我國《憲法》第129條規定,人民檢察院是國家的法律監督機關。盡管憲法和法律沒有對法律監督的內涵和外延作出明確具體的規定,但是從憲法的立法精神和檢察機關的長期實踐來看,我們認為所謂法律監督是指檢察機關依法對法律的執行和適用情況進行監察、督促的專門工作,以保證國家法律的統一、正確實施。據此理解,法律監督就是對行政權和審判權的監督和制約。

在我國人民代表大會憲政體制中,人大是國家的權力機關,行政、審判、檢察三機關由人大產生,對人大負責,是相互平行的三個機關。由于人大擁有的權力相對于行政、審判、檢察機關的權力而言是上位權力,人大要對國民經濟和社會發展各個方面的重大問題進行監督,這就決定了人大的監督是一種宏觀的監督,客觀上需要專門的監督機構代表最高權力實施監督,保證國家法律的統一、正確實施。因此,根據我國憲政制度的既定安排,人民檢察院作為國家的法律監督機關,對行政權、審判權實行法律監督,實現檢察權與行政權、審判權的相互配合、相互制約,是人民代表大會制度的必然選擇。

權力制約是我國憲法的核心精神之一,這是由憲法的邏輯起點和基本內容所決定的。在資本主義國家的憲法中,權力制約的原則主要表現為分權原則;在社會主義國家的憲法中,權力制約的原則主要表現為監督原則。從我國目前憲政實踐看,檢察機關對行政權的監督存在很多空白點,特別是對行政機關違法行政侵犯公民人身、財產和民主權利導致公民越級上訪、釀成群體性事件的情形監督不力。由檢察權對行政權實行法律監督是我國人民代表大會制度權力架構的基本要求,是對依法行政這一時代訴求的回應,具有充足的憲法根據。

2.法律依據

在現行的法律法規中,已經有了明確規定檢察機關對行政機關的執法活動進行監督的內容。這些規定主要有:

刑法》第4章“瀆職罪”和第4章“侵犯公民人身權利、民主權利罪”中規定了國家工作人員的瀆職犯罪和國家機關工作人員的侵權犯罪。《刑事訴訟法》第18條第2款規定:“國家工作人員的瀆職犯罪,國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪,由人民檢察院立案偵查。”這是檢察機關對嚴重違法行政行為——構成瀆職侵權犯罪的行為進行監督的法律依據。

在其他法律法規中,也有相應的規定。如《勞動教養試行辦法》第6條規定:“勞動教養機關的活動,接受人民檢察院的監督。”《人民警察法》第42條規定:“人民警察執行職務,依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督。”2001年7月9日國務院發布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第14條規定:“行政執法機關移送涉嫌犯罪案件,應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督。”《治安管理處罰法》第114條第2款規定:“公安機關及其人民警察辦理治安案件,不嚴格執法或者有違法違紀行為的,任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告;收到檢舉、控告的機關,應當依據職責及時處理。”2006年1月26日最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部聯合發布的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》規定:“任何單位和個人發現行政執法機關不按規定向公安機關移送涉嫌犯罪案件,向公安機關、人民檢察院、監察機關或者上級行政執法機關舉報的,公安機關、人民檢察院、監察機關或者上級行政執法機關應當根據有關規定及時處理,并向舉報人反饋處理結果。”

3.法理基礎

行政權是國家行使權力的重要方式,是國家對社會進行管理的基本途徑,具有覆蓋面廣、權力先定、自由裁量度大、易膨脹和強制力保障等特性。現有行政權監督體系主要包括:黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等多種方式,這些監督方式共同構成相互補充、互不替代、各自發揮作用的完整監督體系。

檢察機關督促行政機關糾正行政違法行為,是檢察權對行政權的外部監督和法律救濟途徑,屬于司法監督,可以有效彌補現有監督方式對行政權力監督不到位、缺乏監督剛性的不足,具有對行政權力濫用的糾偏和預防作用。檢察機關對行政違法行為的法律監督,既是對依憲治國、依憲執政的實際落實,也是法律監督立法本意的回歸。

二、行政違法行為檢察監督的現狀分析

隨著修改后行政訴訟法的實施和十八屆四中全會各項重大部署的逐步落實,行政檢察工作的內涵外延正在發生新的重要變化。檢察機關圍繞對公權力的監督為核心,深入完善行政訴訟監督體系,積極探索行政違法行為法律監督,全面構建行政檢察工作多元化監督格局。

近年來,各地檢察機關在開展工作中積極爭取同級黨委、人大的支持,以檢察建議、督促起訴等多種方式糾正行政機關違法行政行為,有效促進了行政機關依法行政。但現階段行政違法行為檢察監督工作仍然存在一些問題,如:監督缺少明確的法律制度支撐,監督案源匱乏,監督對象范圍把握不準,監督手段弱,被監督的行政機關不配合,監督方式效力缺乏剛性,監督力量有限,人才儲備不足等。這些問題需要我們深入思考,盡快提出相應的解決方案。

三、行政違法行為檢察監督制度構建

檢察機關對違法行政行為監督的范圍根據刑法、刑事訴訟法的規定,檢察機關有權對違法行政行為中的嚴重違法行為——瀆職侵權犯罪行為進行監督。對瀆職侵權犯罪行為進行監督毫無疑問是檢察機關對違法行政行為監督的最重要的內容。除了對瀆職侵權犯罪行為進行監督外,檢察機關也應對違法行政行為進行監督。考慮到行政監察制度的存在和檢察機關的實際情況,對一般違法行政行為的監督應當突出重點。我們認為,檢察機關對一般違法行政行為的監督,應包括以下幾個方面:

1.對限制人身自由的行政強制措施和行政處罰是否合法實行監督

這是由于限制人身自由的行政強制措施和行政處罰直接損害公民的人身、財產和民主權利,對其進行監督既符合檢察機關法律監督的憲法定位,又適應我國法治發展的實際情況。行政強制是指行政主體為實現行政目的,對相對人的財產、身體及自由等予以強制而采取的措施。包括收容教養、收容教育、強制檢查治療、強制戒毒、強制隔離等。行政處罰包括勞動教養、行政拘留等。對于行政相對人被限制和剝奪人身自由,不能或不易通過行政復議或行政訴訟等渠道獲得救濟的行政強制、處罰措施,為防止行政機關以社會公共利益的名義隨意侵犯公民人身自由權利事件的發生,檢察機關應當將其納入監督范圍。以勞動教養為例,從勞動教養立法的本意來看,它是對某些不夠刑事處分的違法人員實行強制性教育改造的行政處罰措施。客觀地講,該制度自1957年實行以來,對于維護正常的社會秩序,起到了重要作用。但是,由于缺乏有效的監督機制,在勞動教養的實踐中存在諸多問題,突出表現在:(1)勞動教養審批權的行使缺乏監督制約。公安機關既是勞動教養的辦案機關,又是勞動教養的審批機關,不符合分工合作、互相制約的原則,不利于保證勞動教養的質量;(2)勞動教養活動中存在很大的隨意性和混亂性。由于公安機關行使勞動教養審批權,缺乏監督制約,造成勞動教養的范圍擴大,導致執法混亂,把一些不夠條件的人作勞動教養處理;“以教代刑”,把個別夠刑事處分的人降格作勞動教養處理;有法不依,把檢察機關決定不起訴的人作勞動教養處理;辦人情案,把夠勞動教養條件的人予以釋放。(3)勞動教養期限長達1至3年,必要時還可延長1年。其嚴厲程度高于管制、拘役、緩刑等刑罰措施,公民的合法權益可能會受到侵害。上述情況說明,當前,勞動教養活動中確實存在執法不嚴、執法不公的問題。可見,加強對限制人身自由的行政強制措施和行政處罰是否合法的監督是非常必要的。

2.對侵害國家、公共利益以及侵害公民人身、民主權利的,尚未構成犯罪的違法行政行為實行監督。侵害國家、公共利益的違法行政行為主要是指《刑法》第9章規定的瀆職罪相關罪名中尚未達到但接近立案標準的違法行政行為,這種違法行政行為的特點就是一般不直接侵害具體行政相對人的合法權益。侵害公民人身、民主權利的違法行政行為是指刑法第4章規定的侵犯公民人身權利、民主權利罪中未構成犯罪的行為。這些行政違法行為盡管尚未達到《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》中相關犯罪的標準,但接近這個標準也具有相當的社會危害性,對此進行監督體現了對違法行政行為監督和職務犯罪查處的銜接。如稅務機關工作人員徇私舞弊,不征、少征應征稅款,致使國家稅收遭受重大損失的,構成徇私舞弊不征、少征稅款罪。符合下列情形之一的,即構成犯罪,應當立案偵查:(1)徇私舞弊不征、少征應征稅款,致使國家稅收損失累計達10萬元以上的;(2)上級主管部門工作人員指使稅務機關工作人員徇私舞弊不征、少征應征稅款,致使國家稅收損失累計達10萬元以上的;(3)徇私舞弊不征、少征應征稅款不滿10萬元,但具有索取或者收受賄賂或者其他惡劣情節的;(4)其他致使國家稅收遭受重大損失的情形。但是,尚未達到上述立案標準的違法行政行為也破壞了國家的稅收秩序,檢察機關應當對其進行監督。

3.對違法的行政人員的責任追究實行監督

在這里,違法的行政人員包括三種情況:(1)違法采取行政強制措施和行政處罰限制人身自由,侵害公民人身、財產和民主權利的責任人員;(2)侵害國家或公共利益的尚未構成犯罪的違法行政行為的責任人員;(3)被行政訴訟、行政復議確定的違法行政行為的責任人員。由檢察機關監督對違法行政行為的責任人員進行責任追究,也是非常必要的。一個行政行為通過檢察機關的監督或由行政訴訟、行政復議確定為違法,得以撤銷或糾正,行政相對人的權利得到保護,這是對違法行政行為的有力監督。但如果違法行政的行政執法人員得不到追究與處理,這種監督所起的作用就要大打折扣。特別是由于審判機關對行政執法的監督對事不對人,它并不涉及對違法責任人員的處理,而行政機關內部監督又往往因各種因素的影響不到位,所以經常出現行政執法行為雖被定違法,但無人具體承擔責任,無人受到處理的情況。責任人得不到處理,對其自己及其他人員的觸動就不會很大,就不能起到應有的教育作用。這也是行政執法中違法行為難以禁絕的一個很重要的因素。因此,針對目前對違法行政行為監督模式中存在的這一漏洞,對違法行政人員的責任追究進行監督,保證違法人員受到相應處理應當是檢察機關對違法行政行為監督的一項重要內容。應當指出的是,這種責任的追究是間接性的,即檢察機關認為有關行政執法人員應對違法行政行為負責時,應按照干部管理權限向紀檢、行政監察機關或該行政執法人員所屬機關發出給與有關人員黨政紀處分的檢察建議。同時對檢察建議的落實情況進行監督。

四、檢察機關對違法行政行為監督的方式

1.教育

教育是促使行政機關工作人員依法行政的基礎性工作,可以普遍適用。《人民檢察院組織法》第4條的原則規定是教育方式的法律依據。通過法制宣傳、警示教育、誡勉談話等多種形式,使行政執法人員樹立依法行政的觀念,形成依法行使權力的自律機制。同時通過多種形式和途徑在社會上開展廉潔、誠信教育,倡導公正廉明的社會風氣,鼓勵公民與行政違法犯罪行為作斗爭。將教育作為法律監督的方式之一,不僅關注到教育在預防和處理行政違法工作中的重要作用,而且符合我國注重教化的吏治傳統。香港廉政公署“執法、教育、預防”三管齊下、澳門廉政公署“肅貪、防范、立法、教育”四管齊下的成功實踐,證明了教育方式的合理性和重要作用。

2.建議

檢察建議是檢察機關履行法律監督職能的一種重要形式。作為一種程序性監督方式,和澳門廉政公署行政申訴局所采用的勸喻方式極為類似。檢察機關在對違法行政行為監督過程中,要注重調查研究,通過調查,發現行政機關工作制度和運作機制中存在導致違法行政行為和職務犯罪的缺陷,依據事實和法律,及時、慎重地提出完善制度和規范運作的建議。檢察建議提出的問題要清楚,問題的原因要找準確,措施要具有針對性和可行性。對重要的或者有復雜背景的事項提出檢察建議時,應附上有說服力的證明材料,如判決書、調查報告、相關的法律法規等,提高被建議單位的重視程度,推進違法行政行為盡快得以糾正。檢察建議主要適用于兩方面:一是對行政機關工作制度中存在的可能誘發職務犯罪的缺陷,提出完善制度和規范運作的建議。二是向有關部門發出“紀律處分建議”,要求追究違法行政行為責任人員的黨紀、政紀責任。

3.糾正

糾正違法主要適用于對侵害國家、公共利益以及侵犯公民人身、民主權利,尚未構成犯罪的違法行政行為的監督。由于侵害國家、公共利益的違法行政行為沒有具體受害人,侵犯公民人身、民主權利的違法行政行為雖有具體受害人但受害人并不能通過行政復議、行政訴訟渠道尋求救濟,檢察機關的監督就非常必要。檢察機關經過調查發現行政機關及其工作人員確有違法的,可以及時糾正予以制止,防止造成更大的危害后果。糾正違法是檢察機關在刑事訴訟活動中對公安、審判機關和刑罰執行機關違法行為的監督手段,《刑事訴訟法》第76條、第224條作出了明確規定,實踐中取得了較好的法律效果。將其用于對違法行政行為的監督,尚缺乏明確具體的法律依據,可通過完善法律予以解決。

4.查處

行政機關工作人員瀆職侵權,致使公民的人身權利、民主權利受到侵害或者國家和人民利益遭受重大損失構成犯罪的,檢察機關應當立案偵查,追究有關人員的刑事責任。

 

 檢務公開
檢務公開-本院介紹 檢務公開-領導介紹
檢務公開-聯系方式 檢務公開-機構職能
 視頻資料
視頻資料
新浪二維碼 最高檢官方微博
新浪微博 騰訊微博

  

版權所有 晉城市城區人民檢察院

工信部ICP備案號:京ICP備10217144-1號

技術支持:正義網

 

天津快乐10分预测号